Segreteria Regionale Lavori Pubblici n. 500313/58.01 del 11 settembre 2007

Oggetto: Art. 31 bis e 31 ter della legge regionale 7 novembre 2003, n. 27: "Disposizioni generali in materia di lavori pubblici di interesse regionale e per le costruzioni in zone classificate sismiche, inseriti dalla legge regionale 20 luglio 2007, n. 17.
Procedura di verifica delle offerte anormalmente basse e istituzione dei comitati provinciali per la valutazione della congruità dei ribassi eccessivi.

Alle stazioni appaltanti

Alle Segreterie Regionali

e p.c. All’A.N.C.E. Veneto

A Confartigianato Veneto

Alla C.N.A. Veneto

Agli Ordini Professionali

Alle Federazioni Professionali

    La definizione di uno specifico assetto normativo regionale in materia di offerte anomale rappresenta una delle più significative ed incisive innovazioni che hanno accompagnato la riforma della normativa regionale quadro in materia di lavori pubblici, approvata con la legge regionale 20 luglio 2007, n.17, pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Ragione n. 65 del 24/07/2007 ed entrata in vigore l’8 agosto u.s.

    Come sottolineato nella mia precedente nota n. 41623 in data 24/07/2007, l’indifferibilità di un efficace intervento legislativo regionale su questo delicato e controverso aspetto del settore degli appalti è divenuta di tutta evidenza con l’emersione degli scandali legati alle “cordate” tra imprese, che ha reso di pubblico dominio l’ampia diffusione di pratiche abusive messe in atto per pilotare, con effetti distorsivi della concorrenza e danni per il pubblico erario, l’esito delle procedure di gara.

    Per prevenire e contenere questi fenomeni distorsivi, la recente L.R. 17/2007 ha introdotto, anche per le gare “sotto soglia comunitaria”, aggiudicate con il criterio del prezzo più basso, il principio dell’unicità del meccanismo di esclusione delle offerte anormalmente basse previo contraddittorio con gli offerenti e sulla base delle giustificazioni prodotte, codificato nel nuovo art. 31 bis della L.R. 27/2003. Il meccanismo di esclusione automatica delle offerte che presentano ribassi eccessivi, difatti, non appare in linea con i principi di libera concorrenza, applicabili anche ai contratti sotto soglia comunitaria, ove si consideri il netto orientamento del diritto comunitario a mantenere dialogo con le imprese concorrenti.

   Nella consapevolezza dell’inevitabile aggravio burocratico, anche sotto il profilo dell’allungamento dei tempi tecnici per gli affidamenti degli appalti, connesso all’esperimento del procedimento in contraddittorio con i concorrenti le cui offerte sono state individuate come potenzialmente anomale, le disposizioni di cui all’art. 31 ter di nuova introduzione all’interno della L.R. 27/2003, prevede l’istituzione di appositi organismi provinciali preposti allo svolgimento di compiti di supporto alle stazioni appaltanti.

   Nello specifico, scopo della costituzione dei comitati provinciali per la valutazione della congruità delle offerte, è sollevare le stazioni appaltanti, specie quelle dotate di minor capacità organizzativa, del compito di tutte le attività istruttorie correlate all’esperimento del procedimento in contraddittorio con il concorrente, preordinato all’assunzione delle determinazioni sull’esclusione delle offerte anomale.

   A tal fine, ai comitati in questione sono affidati compiti di natura istruttoria svolti su richiesta specifica delle stazioni appaltanti che ricadono nell’ambito di applicazione della legge regionale.
La composizione dei comitati, la cui nomina spetta alle Province, tiene conto dell’esigenza di assicurare l’apporto qualificato di esperti del settore, rappresentativi delle pubbliche amministrazioni e delle categorie a vario titolo operanti nel ramo dei lavori pubblici. Vi fanno parte: un funzionario tecnico della Provincia con funzione di presidente, un funzionario tecnico designato dalla Giunta regionale, due funzionari tecnici comunali designati dall’Associazione nazionale dei comuni d’Italia (ANCI) sezione del Veneto e un esperto nella materia dei lavori pubblici indicato dall’Associazione Nazionale dei Costruttori Edili (ANCE) del Veneto. E’ anche prevista la partecipazione, senza diritto di voto, del RUP, il cui contributo ai lavori dei comitati appare necessario, in quanto si tratta del soggetto preposto al procedimento cui si riferiscono le offerte da sottoporre a verifica.
A garanzia dell’imparzialità delle valutazioni dei comitati, sono altresì individuate le cause di incompatibilità dei componenti esterni.

La concreta possibilità di avvalersi dei comitati provinciali è peraltro subordinata alla loro formale e materiale costituzione da parte delle Amministrazioni provinciali, nonché all’approvazione del provvedimento della Giunta regionale cui è demandata la definizione degli aspetti di dettaglio in ordine all’organizzazione e al funzionamento degli stessi.

Vero è che, nelle more dell’emanazione dei suddetti provvedimenti, per i quali la Regione ha già avviato l’iter approvativo per rendere quanto prima operativi i predetti organismi di supporto alle stazioni appaltanti, la disposizione transitoria di cui al comma 6 dell’art. 31 bis della L.R. 27/2003 chiarisce che l’obbligo di verificare in contraddittorio le offerte anormalmente basse è vigente fin da subito, senza necessità di attendere la costituzione dei comitati provinciali. In questo frangente l’attività di verifica deve essere posta in essere dal soggetto competente in base alla normativa vigente, vale a dire il responsabile unico del procedimento.

Ricordo che al fine di non appesantire eccessivamente le procedure di gara e gli adempimenti a carico degli offerenti, in base alla nuova normativa (a differenza del regime vigente per i contratti sopra soglia) le offerte non debbano essere corredate, già all’atto della presentazione, delle relative giustificazioni, che saranno richieste dalla stazione appaltante ai soli concorrenti le cui offerte siano state individuate come potenzialmente anomale.

In proposito, se per un verso in forza del rinvio della disciplina del Codice dei contratti trova applicazione la regola per cui “la stazione appaltante sottopone a verifica la prima migliore offerta, se la stessa appaia anormalmente bassa, e, se la esclude, procede nella stessa maniera progressivamente nei confronti delle successive migliori offerte, fin ad individuare la miglior offerta non anomala” (art. 88, comma 7, d.lgs. 163/2006), in ottemperanza al principio di semplificazione amministrativa appare per altro verso congruo ritenere che la richiesta di produrre le giustificazioni del ribasso debba essere formulata contestualmente a tutti i concorrenti che abbiano presentato un ribasso superiore alla soglia di anomalia, per poi procedere secondo quanto previsto dalla norma nazionale teste richiamata.

L’acquisizione delle giustificazioni delle offerte anormalmente basse relative ai concorrenti classificatisi oltre il secondo posto in graduatoria appare utile, inoltre, ove si consideri la possibilità per la stazione appaltante di ricorrere all’istituto dell’interpello (consentito fino al sesto classificato) in caso di fallimento dell’esecutore o di risoluzione del contratto per grave inadempimento dello stesso.

Infine, per quanto attiene agli aspetti sostanziali, richiamo l’attenzione sulla circostanza che l’individuazione delle offerte anormalmente basse avviene mediante il calcolo della soglia, esclusivamente secondo i criteri delineati dalla normativa statale (art. 86 del d.lgs. 163/2006).

Diversamente, in ordine all’attività valutativa da compiere sui ribassi così individuati, la disposizione del comma 3 dell’art. 31 bis della L.R. 27/2003 si discosta dalla legislazione statale poiché, allo scopo di agevolare l’azione delle stazioni appaltanti, prevede l’utilizzo dei prezzari regionali e i parametri di incidenza minima ed il costo unitario della manodopera, il cui articolo 12, comma 2, della legge regionale medesima, ad integrazione dei criteri di verifica previsti dall’articolo 87 del Codice dei contratti. Sotto questo profilo la norma non fa altro che esplicitare ed applicare a questa fattispecie una delle finalità per le quali è prevista l’approvazione di prezzari dei lavori pubblici di interesse regionale.

Gli uffici regionali della Direzione Regionale Lavori Pubblici rimangono, come di consueto, a disposizione per ogni eventuale chiarimento del caso.

Un cordiale saluto.

L’ASSESSORE REGIONALE
ALLE POLITICHE DEI LAVORI PUBBLICI
Massimo Giorgetti